问题：存量庞大与落地偏慢并存，低效工业用地亟待“高效更新” 近年来，广州将盘活存量作为推动城市高质量发展的重要抓手。数据显示，广州旧厂房图斑面积约210平方公里，但截至2022年1月，已批改造项目约15.5平方公里，整体开发转换仍处于起步阶段，改造潜力主要集中增城、白云、番禺等区域。现实中，不少旧厂房存在容积率偏低、产业层级不高、空间碎片化、配套不足等问题，难以匹配先进制造业、现代服务业及民生服务的空间需求，成为城市内涵式增长的卡点。 原因：政策导向从“退二进三”转向“存量提质”，制度工具优化 从全国层面看，住建部门在城市更新行动中强调避免大拆大建，提出以微改造、功能提升为主，并守住历史文化保护、住房民生和风险防控底线。广州在此基础上将“大拆大建”纳入负面清单，推动更新从“外延扩张”转向“存量优化”，国有旧厂房因此成为重要突破口。 从地方制度演进看，广州旧厂改造大致经历四个阶段：早期以个案试点为主，政府主导、财政投入占比较高，市场主体参与有限；随后“三旧”改造政策体系逐步成型，明确自行改造补交地价、公开出让收益分成、公益征收合理补偿等路径，开始探索收益共享；再到城市更新法规及配套文件形成较稳定的政策框架，公益性用地贡献比例制度化，改造进入常态化；2019年以来，实施细则深入强化协调，优化增值收益分配，提升权属人积极性，政策更突出“提效率、促落地、再平衡”。 此外，围绕工业用地市场化配置、提升工业用地利用效率等配套举措加快落地，为低效工业用地“腾笼换鸟”提供制度支撑，推动旧厂房改造与产业升级、空间优化共同推进。 影响：空间、产业与民生多重收益可期，但需防范规划与利益博弈风险 旧厂房更新最直接的效果，是提升土地利用效率，释放紧缺的城市发展空间；更深层的意义在于重塑产业承载体系，通过导入研发、总部、专业服务和新型产业空间，推动传统工业片区向现代产业社区转型。此外，部分项目在符合规划条件的前提下，可对接保障性租赁住房等民生需求，为新市民、青年人提供更可负担的居住选择，改善职住关系。 但旧厂改造同时涉及规划调整、历史遗留手续、权属人与使用人利益协调等复杂问题。统筹不足可能导致周期拉长、收益预期反复、公共配套跟不上；若过度追求短期回报，也可能引发产业空心化、房地产化等风险。因此，如何在公共利益、产业导向与市场激励之间形成更稳定的平衡，是推进更新提质的关键。 对策：把好合规入口，优化“双轨”路径选择，提升全流程统筹效率 围绕项目落地，现行政策对“入口”设置了较清晰的硬约束，主要体现在四个上：一是权属清晰、无争议，需具备国有土地使用权证或不动产权证等基础要件；如涉及征地等历史事项，还需提供补偿协议及兑现凭证等材料。二是建设使用状态需符合对应的要求，包括纳入标图建库或满足动态调整规则等。三是必须与国土空间总体规划、控制性详细规划及相关上位规划衔接一致，涉及生态廊道、产业区块等管控要求的，须严格执行。四是申报主体原则上由权属人提出，权属人与实际使用人分离的，应先就搬迁补偿等达成一致并形成协议，避免“带病申报”。 路径选择上，广州形成政府收储与自行改造并行的“双轨机制”。政府收储模式下，收益分配与计价方式更标准化，有利于公共利益统筹和片区整体推进，但对交地时序、规划用途等要求更明确；自行改造模式更强调权属人主导与市场化运作，通过公益性用地贡献折算上缴等方式实现利益共享，在满足规划与产业导向的前提下，更有助于提高企业积极性、加快启动。两种模式并非相互替代，关键在于因地制宜：公共配套短板突出、需要整体统筹的片区，可优先通过收储推进；产业延续性强、主体改造意愿高的地块，可鼓励依法合规自行改造并导入新业态。 此外，业内建议提高全流程管理效率：加强项目储备与成熟度评估，前置权属梳理与规划论证；完善收益测算、成本分摊与履约约束，减少后期反复；同步推进道路、市政、公共服务设施配套建设，避免“只改地块、不优片区”。 前景：从“项目驱动”走向“片区统筹”，更新将更强调产业导向与公共价值 随着城市更新进入提质增效阶段，广州旧厂房改造有望从单点推进转向片区化、系统化更新：一上，增城、白云、番禺等存量集中区域，通过统一规划与产业导入形成集聚效应，提升土地与产业的匹配度；另一上，在收益分配机制更清晰的基础上，推动市场主体更稳定参与，并将公共服务、交通改善、生态安全等约束纳入全过程考核，强化“看长远、算整体”的治理导向。 可以预期，后续政策仍将围绕“防止大拆大建、提高利用效率、保障公共利益、强化产业支撑”优化细则，旧厂房更新将成为广州培育新质生产力、完善城市功能与改善民生的重要抓手。
广州旧厂房改造的实践表明——政策创新与市场活力的结合——是盘活存量土地的重要支点。随着城市更新进入更复杂的阶段，如何在公共利益与市场主体权益之间形成更可持续的平衡，仍有待持续探索。广州的做法也有望为其他城市提供参考。