问题——城市发展阶段转换带来新考题；当前我国城市发展呈现明显“两个转向”：城镇化由高速增长转入稳定发展，城市建设由增量扩张转向以存量提质增效为主。对江苏而言，城镇化水平和城市综合实力长期位居全国前列，但“空间资源约束趋紧、人口结构加速变化、公共服务需求更加多元、产业竞争更为激烈”等因素叠加下，过去主要依靠土地扩张和大规模建设的模式边际效应减弱，城市治理以及建设运营被提出更高质量、更高效率、更可持续的要求。 原因——制度供给与现实需求存在错位。发布会上有关负责人表示，一些城市在规划管理、土地供应和资金筹措上仍有堵点：一是既有规划技术规范对混合功能、复合开发、用途转换的适配不足，难以回应新产业、新业态对空间形态的需求；二是土地供应方式相对单一，零星用地整合、跨地块统筹配置等机制仍需完善；三是城市更新进入深水区后，投资回收周期长、现金流不稳定等问题更突出，单靠财政投入或传统融资难以支撑持续更新。另外——“一老一小”服务需求上升——无障碍、适老适儿设施短板以及社区公共服务供给不均衡等民生痛点，也要求城市建设回到以人为本、以生活为中心的方向。 影响——城市竞争从“规模比拼”转向“内涵较量”。行动方案回应的，不只是基础设施补短板，更指向城市综合竞争力的结构性重塑。一方面，城市更新若与产业升级、创新载体布局共同推进，将促进创新要素向城市核心区与重点片区集聚，形成“产业—空间—人才—服务”的正向循环；另一方面，完善社区公共服务与生活圈配套，有助于提升居民体验和城市黏性，进而稳定人口预期、增强消费活力。更关键的是，绿色低碳、安全韧性和智慧治理水平的提升，将增强城市应对极端天气、公共安全事件和经济波动的综合承压能力，为高质量发展打牢基础。 对策——28项任务构建“布局优化+功能提升+机制创新”组合拳。此次发布的《行动方案》围绕8个方面部署28项任务，强调培育以创新驱动为核心的内生动力。其中，“建设富有活力的创新城市”集中安排7项任务，突出以创新资源配置带动城市功能升级的政策导向。方案明确，顺应创新创业活动向城市核心区回归的趋势，城市更新不再局限于老旧小区、城中村改造等传统内容，而是与产业升级、人居改善、新业态发展统筹谋划，形成承载创新活动的空间供给和公共服务支撑。 针对堵点难点，方案提出多项机制创新举措：规划管理上，探索建立与空间治理、用途转换、混合利用相适应的规划调整机制，支持对建筑密度、绿地率、间距等指标优化完善，更好适配复合功能和新型业态发展需求；土地供应上，推动建立混合兼容正负面清单管理制度，促进土地混合开发利用和用途合理转换，完善零星用地集中改造、容积率转移或奖励等政策，探索多地块组合配置，提高存量资源盘活效率；投融资保障上，着力构建可持续的城市建设运营投融资机制，拓展社会资本参与渠道，探索“财政资金+专项债+社会资本+REITs”等模式，增强城市更新和公共服务设施建设的资金保障能力。 民生导向上，方案提出到2030年培育建设完整社区超过1000个，强调统筹嵌入式服务设施与“一刻钟便民生活圈”建设，因地制宜补齐托育、养老、助残、医疗、文体、商业、政务服务以及绿化、停车等设施短板，并围绕“一老一小”加快无障碍、适儿化、适老化改造，提升普惠托育服务水平，健全“苏适养老”服务体系，推动公共服务更加均衡可及。 为提升更新精准度和治理闭环，江苏将一体化推进城市体检与城市更新，开展综合体检、专项体检和日常巡检，形成“发现问题—反馈问题—整改问题—回访评价—总体提升”工作路径，以常态化、制度化方式提升城市治理的精细化水平。 多部门协同方面，自然资源等部门将加强对混合用地制度的指导推动，南京、无锡、徐州、常州等地已出台混合兼容正负面清单，为新产业新业态落地提供空间保障。相应机构也将从促进消费、完善商圈和提升公共服务供给诸方面增强城市活力，推动城市建设、产业发展与社会治理协同发力。 前景——以制度创新带动存量提质，打造现代化人民城市样板。业内分析认为，城市发展进入以更新为主的阶段后，成效更取决于制度供给和治理能力。江苏此次以行动方案形式明确任务清单和政策工具箱，有望创新载体供给、混合用地改革、投融资机制创新、完整社区建设与城市体检闭环等上形成可复制、可推广的经验。未来一段时期，若各地能够把握“更新+产业+民生”的联动逻辑，在守住安全底线和生态底线的前提下提高资源配置效率，江苏城市高质量发展有望从“强基础”更迈向“强功能、强治理、强韧性”的新阶段。
城市现代化的标尺——不在于楼有多高、路有多宽——而在于能否让创新更活跃、生活更便利、环境更宜人、运行更安全。江苏此次明确“路线图”，既是对城市发展阶段变化的主动回应，也是推动发展方式转型的制度安排。抓住存量提质的关键窗口，把改革举措落到空间、项目和服务细节中，才能让现代化人民城市建设成果更公平、更充分惠及群众，并在新一轮区域竞争中持续塑造高质量发展的新优势。