问题：土地资源日益紧张的背景下，如何把存量低效用地转化为发展增量，成为许多城市共同面对的课题。在株洲市中心，曾有黄金地块因权属关系复杂、公益与经营属性交织而长期停滞；在园区，一些项目受市场变化、资金约束等影响出现开发断档，土地长期闲置；还有企业前期拿地偏大，后期产能调整导致“占多用少”，低效用地处置压力随之显现。不同类型的“沉睡土地”，不仅影响城市功能完善和产业承载，也制约公共服务供给和投资效率提升。 原因：一上，制度规则与现实需求之间存“衔接不顺”。以中心城区综合地块为例，公益设施与商住开发在供地方式、建设审批、产权登记、公共空间分摊等环节缺少成熟范式，项目推进缺乏可参照的路径。另一上，产业项目受市场周期和企业经营策略影响较大，部分企业虽有继续开发意愿，但受资金、订单、转型节奏等因素制约，短期内难以完成建设投产，土地“空窗期”因此拉长。再者，园区发展进入“以存量换增量”阶段后，土地供需匹配更考验精细化管理：企业真实用地需求与历史拿地规模不一致，若缺少依法依规的调整机制，容易形成资源错配。 影响：低效用地的直接后果，是公共服务供给不足、城市空间出现断裂、产业集聚效率下降；更深层的影响在于，土地要素难以有效向高质量项目集中，既削弱营商环境的稳定预期，也影响投资与就业的持续增长。同时，若处置方式过于简单，可能引发企业顾虑，造成盘活存量与市场信心之间的拉扯。因此，既守住依法依规底线，又以制度创新提升治理效能，成为破题关键。 对策：针对不同症结，株洲提出并实践“拼、收、切”三把钥匙，推进分类施策、系统联动。 其一，“拼”——以混合用地协同开发，打通公益与市场的制度堵点。株洲在文化公共服务与商住开发交织的地块上，探索“公益+商住”混合用地确权路径：由相应机构牵头组建专班，围绕规划报建、验收流程、公共空间权责划分等逐项攻坚，并在产权登记层面创新形成“共有宗地”统一登记模式，将公益设施与商住部分纳入同一宗地统一确权登记，推动项目建设与交付加快落地。随着商业配套与公共文化体育设施对外开放，居民获得更便捷的公共服务与生活场景，社会效益与市场活力同步提升。实践表明，混合用地并非简单叠加，关键在于以清晰、可执行的产权与规则设计，形成可复制的制度供给。 其二，“收”——以退出地块的“转让+代建”模式缩短空窗期，实现从闲置到投用的快速转换。面对园区内部分项目开发零散、闲置面积较大的情况，株洲高新区探索在企业有意愿但资金不足的条件下，不以“一收了之”处理，而是引入“转让、开发和代建”联动机制：由平台公司根据企业实际需求定制代建标准化厂房，建成后通过租赁等方式先行投入使用，并结合后续市场情况再行回购安排。该模式既缓解企业资金压力，也提升园区土地与厂房周转效率，使土地尽快回到产业链条中，吸引精密制造等实体企业入驻，推动“退出”与“引入”更顺畅衔接。其要点在于用市场化方式提高资源配置效率，以服务型治理稳定企业预期。 其三，“切”——以依法分割收储实现精准匹配，破解“占多用少”顽疾。针对部分企业用地规模与现实产能不匹配的问题，株洲在新马工业园等地开展存量用地再配置：在充分沟通、确认企业确无需求后，依法对闲置部分实施分割收储并重新供应，向新能源汽车配套等急需用地项目倾斜。对应的项目在较短时间内完成建设投产，体现出“切”不仅是处置手段，也是产业导入与园区升级的抓手。通过“腾笼换鸟”的精细操作，土地要素从低效占用转向高效利用，园区产业结构深入优化。 前景：从实践看，“拼”解决制度适配与功能复合，“收”突出要素周转与企业赋能，“切”强调精准供给与产业导入，三者共同指向存量土地治理的系统能力。随着城市进入存量更新与高质量发展阶段，类似探索有望在更大范围内推广：一是完善混合用地技术标准与登记规则，提升可复制性与透明度；二是健全平台公司与市场主体的风险分担机制，避免“代建”演变为隐性负担；三是强化产业导向与绩效评估，推动土地盘活与产业链补短板、强优势联合推进。可以预期，随着制度供给更成熟、服务机制更稳定，土地资源将更快转化为公共服务改善、产业集聚升级和城市韧性提升的综合动能。
土地作为稀缺的战略资源，其利用效率直接关系发展质量；株洲的改革启示在于，破解“沉睡土地”既要有打通制度障碍的决心，也要形成政府与市场更有效的协作机制。当公益需求与商业逻辑找到平衡点，当退出机制与引入通道形成闭环，城市更新与产业转型就能获得持续的空间支撑。这场发生在中部城市的土地探索，正在为高质量发展提供可借鉴的实践样本。