城市无序扩张一直困扰我国城镇化发展。长期以来，一些地方城市规划缺乏科学约束，盲目向外扩张，导致耕地流失、生态空间被侵占、城市功能布局散乱。这种"摊大饼"式的发展模式浪费了土地资源，破坏了生态环境，制约了城市的可持续发展。 为解决该问题，自然资源部2023年试行通知的基础上，经过广泛征求意见和总结地方经验，制定了《城镇开发边界管理办法（试行）》。这一办法将成熟做法制度化，明确了城镇开发边界从"怎么划"到"怎么管"的全链条规则，是完善国土空间规划体系、推进"多规合一"改革的重要成果。 办法的核心内容围绕五个上展开。首先是统筹发展和安全，合理安排城镇空间布局。城镇开发边界划定必须守住资源安全底线，避让连片优质耕地、自然生态空间、地质灾害高风险区、蓄滞洪区、大遗址保护区和重要矿产资源富集区域。通过框定城镇开发边界内的新增建设用地规模，并将其作为国土空间总体规划的约束性指标，严格控制城镇建设对耕地、林地、湿地的占用。这引导城市发展从"依赖新增土地"向"盘活存量空间"转变，从"向外扩张"向"向内提质"转变。 其次是加强城镇建设用地的规模、结构、布局、时序管理。城镇开发边界内，要结合国土空间规划编制实施，细化城镇建设用地的规划分区、用地布局、土地使用性质和开发强度。这要求统筹优化城市的生产、生活、生态空间，因地制宜补齐公共服务设施短板，让市民就近享受教育、医疗、养老、交通等公共服务。同时要增加城市绿化空间和景观游憩空间，为城市发展"留白"，为市民生活"增绿"。 在城镇开发边界外，办法明确要加强国土空间规划正负面清单管理，严格控制新增城镇建设。不得规划建设各类新城新区、开发区、非农产业园区等集中城镇建设用地，仅允许安排对选址有特殊要求的独立城镇建设用地，如旅游开发用地、一二三产业融合用地、市政基础设施用地和能源资源开发用地等。这有效防止了城市规划的随意性和盲目性。 此外，办法还强调要加强时序管理。省级自然资源主管部门要依据国民经济和社会发展五年规划、国土空间规划，加强对市县新增城镇建设用地规模的时序调控，合理安排投放节奏，避免闲置浪费。 办法的出台将产生多上的积极影响。一方面，它为城市各类开发建设行为明确了底线和边框，有利于防止城市无序蔓延，守住绿水青山和田园风光。另一方面，它引导城市紧凑布局、功能集聚，推动公共服务资源更均衡、更高效配置，提升城市发展质量。同时，通过盘活存量空间、优化土地利用结构，有利于提高土地利用效率，减少对新增建设用地的依赖。 自然资源部国土空间规划局局长谢海霞表示，这一办法是对城镇开发边界管理工作的系统规范，将为依法依规加强和规范城镇开发边界管理、推动城镇开发边界精细化、差异化管控提供重要遵循。随着办法的贯彻实施，各地将更加科学地划定和管理城镇开发边界，推动城镇化发展从粗放式向集约式转变。
把城镇开发边界"立起来、严起来"，不是束缚发展，而是为发展校准方向、为安全筑牢屏障、为民生留足空间；以更严格的底线约束换取更集约的增长方式、更优质的公共服务和更宜居的生态环境，城市才能告别粗放扩张，走向内涵式、韧性化的现代化治理新阶段。